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中國城市公用事業民營化績效評價與管制政策研究

第七屆高等學??茖W研究優秀成果獎著作獎二等獎

ISBN:978-7-5161-0820-8

出版日期:2013-03

頁數:400

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圖書簡介

城市公用事業是為城鎮居民生產生活提供必需的普遍服務的行業,主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等。城市公用事業具有基礎性、壟斷性、網絡性、外部性、公益性和地域性等基本技術經濟特征,因此,傳統理論認為,城市公用事業是一個典型的市場失靈領域,不可能發揮市場競爭機制的作用,并主張在一定的地域范圍內,由一家或極少數家國有企業壟斷經營。但是,在城市公用事業傳統管理體制下,普遍存在經營效率低,壟斷經營使企業缺乏競爭活力,較為單一的投資渠道造成投資嚴重不足,價格形成機制不能刺激企業提高生產效率等體制性問題。因此,城市公用事業改革勢在必行。改革開放以來,中國民營經濟快速發展,經濟實力不斷增強,充分顯示了民營企業家的能力和企業家精神。同時,黨和政府支持民營企業進入城市公用事業的政策導向日趨明確,政策措施不斷具體化。例如,作為城市公用事業的行業主管部門,建設部先后頒布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》、《市政公用事業特許經營管理辦法》和《關于加強市政公用事業監管的意見》等規章,以推動并規范城市公用事業民營化。特別是在2010年5月,國務院頒布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(簡稱“新三十六條”),針對城市公用事業明確指出,鼓勵民間資本參與城市公用事業建設。支持民間資本進入城市供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、城市園林綠化等領域。鼓勵民間資本積極參與城市公用企事業單位的改組改制,具備條件的城市公用事業項目可以采取市場化的經營方式,向民間資本轉讓產權或經營權。同時,要進一步深化城市公用事業體制改革,積極引入市場競爭機制,建立健全城市公用事業特許經營制度。建立規范的政府監管和財政補貼機制,加快推進市政公用產品價格和收費制度改革,為鼓勵和引導民間資本進入城市公用事業領域創造良好的制度環境。這些都使城市公用事業民營化改革具有堅實的經濟基礎和明確的政策導向。從實踐的角度分析,城市公用事業是中國經濟體制改革相對滯后的領域,在20世紀90年代末21世紀初才開始重視對這一領域實行以民營化為主要內容的改革,經過十多年的改革,改革的成效如何?在改革過程中產生了哪些問題?怎樣推進并規范這一領域的改革?這些都是需要研究的重要實踐問題。為此,2010年度國家社會科學基金課題指南之一就是“我國城市公用事業民營化實踐問題研究”,考慮到政府管制與民營化的高度相關性,本研究項目以“我國城市公用事業民營化與管制政策研究”為題而立項,這也意味著本書是圍繞中國城市公用事業民營化實踐問題這一主題進行研究的。本書的研究表明,總體而言,城市公用事業民營化促進了城市公用事業的政企分離,減輕了政府的財政負擔,大大增強了城市公用產品的供給能力,引進并強化了市場競爭機制,提高了城市公用事業的效率。但在城市公用事業民營化中也暴露出缺乏與民營化相適應的有效政府管制,價格上漲過快,公共利益受到損害等問題,在少數城市甚至出現國有資產流失和腐敗、政府缺乏應有的責任和控制力等負面效應。這在相當程度上影響了城市公用事業民營化改革的成效。因此,為深化并規范城市公用事業民營化改革,迫切需要對中國城市公用事業民營化實踐進行客觀評估,在此基礎上明確深化改革政策思路,建立與社會主義市場經濟相適應的政府管制體制,對城市公用事業實行有效管制。本書作者在國家住房和城鄉建設部的支持下,對31個省級建設廳(局)、391個城市的公用事業主管部門和1917家城市公用企業(其中,城市水務企業976家,城市燃氣企業609家,城市垃圾處理企業332家)進行了問卷調查,并赴部分典型城市作了實地調研,掌握了大量的第一手資料。本書正是基于這種大規模的城市公用事業調查研究,對城市公用事業民營化的成效和問題作了較為客觀的評價,在此基礎上,提出了深化城市公用事業民營化改革,加強政府有效管制的基本政策思路與具體政策措施,以期對政府有關部門科學地制定城市公用事業民營化改革政策提供理論依據與實證資料。這也是本書的實踐意義和應用價值。同時,本書運用管制經濟學、產業經濟學和公共管理學等學科理論,結合中國城市公用事業民營化實踐,對這些理論作出一定的理論創新,以期豐富并推動這些學科理論的發展,產生一定的學術價值。本書以新興的管制經濟學為基本理論,以中國城市公用事業民營化改革實踐為基礎,強調理論聯系實際,并努力在以下方面有所創新:其一,論證了城市公用事業民營化不能等同于私有化的理論觀點。從理論上看,“民營”是一個與“政府直接經營”(或稱“官營”)相對應的概念,在生產資料國有的條件下,也可以實行“國有民營”,“民營”與生產資料所有制沒有必然的聯系,“民營”不等于“私有”,民營化也就不等于“私有化”。從中國城市公用事業民營化實踐看,最普遍的形式是對城市公用事業實行特許經營,如果是對城市政府所有的公用事業實行特許經營,即使新的經營者是私人企業,也只是“國有民營”;如果是對某一城市公用事業的新項目(如污水處理廠)實行特許經營,特許經營期滿后,其資產無償歸城市政府所有,資產的終極所有權還是歸城市政府所有,特許經營期滿實行新一輪特許經營后,又屬于“國有民營”。因此,作為中國城市公用事業民營化主要形式的特許經營,應該屬于“民營化”,而不是“私有化”,“民營化”不能等同于“私有化”。這為深化城市公用事業民營化改革提供了重要的理論基礎。其二,探索并構建了城市公用事業民營化績效評價的具體指標體系。構建符合中國國情和城市公用事業實際的績效評價體系是檢驗城市公用事業民營化成效的客觀要求。本書提出,城市公用事業民營化績效評價的內容包括過程評價和結果評價。前者主要評價民營化過程的公正性、公平性、公開性和科學性,后者主要評價民營化對行業發展水平、產品價格水平、生產效率水平、服務質量水平和普遍服務水平五方面的影響。本書探索并構建了民營化過程和民營化結果評價的具體指標體系,包括9個一級指標,28個二級指標。這可以為進一步推進城市公用事業民營化提供借鑒,同時有助于完善城市公用事業民營化的理論體系。其三,分析了城市公用事業民營化的負面效應與政府管制需求。本書在肯定中國城市公用事業民營化已取得一定改革成效的同時,客觀地分析了在民營化中出現的國有資產流失、價格過快上漲、普遍服務難以保障、政府承諾缺失和政府高價回購等負面效應。并分析了導致上述負面效應的原因,包括對民營化的目標認識模糊、缺乏有效的法規政策、對特定的民營化項目缺乏科學論證、缺乏對民營企業的有效管制等。在此基礎上論證了許多負面效應和政府缺乏對民營化的有效管制相關,并深入分析了城市公用事業民營化對政府管制的客觀需求。其四,構建并論證了以實現有效管制為目標的城市公用事業管制體系。為適應城市公用事業民營化對政府管制的新需求,實現有效管制,需要建立城市公用事業的管制體系,科學地制定與實施有關管制政策。城市公用事業管制體系主要由城市公用事業管制的法律制度、管制機構和監督機制構成。其中,法律制度是城市公用事業有效管制的基礎,相對獨立的管制機構是城市公用事業有效管制的前提,多層次的監督機制是城市公用事業有效管制的保障。城市公用事業管制機構建設的基本思路是,設立國家與地方分層管制機構,國家與地方管制機構之間實行合理職權配置,理順城市公用事業管制機構與其他政府部門的關系。管制機構的多層次監督機制包括立法監督、司法監督和社會監督等。其五,對典型城市公用行業民營化改革的實踐、績效進行了深入的實證分析,并提出了針對性的管制政策建議。本書以城市水務、管道燃氣和垃圾處理這三個典型城市公用行業為例,通過問卷調查(調查涉及31個省市的1917家城市公用企業)和實地調研對民營化現狀進行了深度的分析?;诒菊n題組設計的民營化績效評價的指標體系,從行業發展水平、產品價格水平、生產效率水平、服務質量水平、普遍服務水平等方面對具體行業民營化改革的績效進行了深入的實證分析和客觀的評價。并針對不同行業的特點,提出了相應管制政策的具體思路和對策建議。其六,提出并論證了深化城市公用事業民營化改革的基本思路。在總結前期改革經驗教訓的基礎上,深化城市公用事業民營化改革首先要有明確的基本思路,本書提出并論證了形成城市公用事業民營化的法規政策體系(包括民營化的法規政策和實施細則),城市公用事業結構重組是民營化的基礎,對城市公用事業實行分類民營化政策(根據不同城市公用行業和同一行業不同業務領域的特點實行分類民營化),選擇城市公用事業民營化的有效途徑,加強城市公用事業民營化的政府責任等重要觀點,可作為深化城市公用事業民營化改革的基本思路。本書在結構框架上可分四個部分,第一部分由第一章至第三章組成,從總體上探討了中國城市公用事業民營化的背景與動因,分析了民營化的歷程與現狀,構建了城市公用事業民營化績效的評價體系。第二部分由第四章和第五章組成,鑒于城市公用事業民營化與政府管制的高度關聯性,這部分內容從探討城市公用事業民營化的負面效應及其原因入手,分析了民營化對政府管制的需求,并從管制體系、管制機構和管制政策為基本內容討論了政府管制供給問題。第三部分由第六章至第八章組成,對城市水務、管道燃氣和垃圾處理這三個主要的城市公用行業作了專題研究,分析了這三個行業的技術經濟特征、民營化改革的現狀,評價了特定行業的民營化績效,并針對行業特點探討了政府管制政策的重點內容。本書第九章是一個相對獨立的部分,在前面總結和分析中國城市公用事業民營化成效與問題的基礎上,提出了深化城市公用事業民營化改革的基本思路。本書的原稿是國家社會科學基金項目“我國城市公用事業民營化與管制政策研究”(批準號:10BGL101)的研究報告。2012年,本人申報的國家社科基金重大項目“中國城市公用事業政府監管體系創新研究”立項(批準號:12&ZD211),為此,針對該重大項目的研究背景和內容,本書作了擴展性研究。因此,本書也是該重大項目的階級性的研究成果。本書是課題組成員合作研究的成果。在本書中,王俊豪撰寫前言和第一、四、五、九章;周小梅撰寫第二、七章;王建明撰寫第三、八章;李云雁撰寫第六章。除本書作者外,王嶺、劉承毅、王芬、龔軍姣、張傳富、蔣曉青、李陽、楊守彬等研究生在課題調研、資料收集和整理分析、發表階段性研究成果等方面做了大量的工作。無論從理論還是從實踐的角度看,在中國城市公用事業民營化改革方面都有大量問題需要認真研究和探索,本書的內容只是“冰山一角”,有許多問題還有待后續研究,盡管課題組成員盡了最大的努力,仍難免存在不少缺陷,敬請專家學者批評指正。王俊豪2013年3月于杭州

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王俊豪.中國城市公用事業民營化績效評價與管制政策研究[M].北京:中國社會科學出版社,2013
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王俊豪.中國城市公用事業民營化績效評價與管制政策研究.北京,中國社會科學出版社:2013E-book.
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王俊豪(2013).中國城市公用事業民營化績效評價與管制政策研究.北京:中國社會科學出版社
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